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sulla sentenza TAR su A31 di Erasmo Venosi

Sabato 25 Giugno 2005 - viabilita, Vicenza e medio vicentino,

La sentenza del TAR Veneto sulle procedure autorizzatorie relative alla A-31 e la veemenza iraconda che traspare dalle dichiarazioni del Presidente Regionale e di quello Provinciale,

desta preoccupazione ma anche amarezza, per le insufficienti reazioni registrate a livello istituzionale e partitico, della coalizione di centrosinistra. Si é spacciato per questione di vita o di morte per il sistema economico vicentino (sic!), la bocciatura della illegale procedura adottata per l'approvazione del prolungamento della A- 31 sud. La “bocciatura “non é per nulla riconducibile ad un presunto“..conflitto tra poteri dello Stato”, ma riguarda la reiterata, grave omissione di norme di diritto interno e comunitario connessa ad una manifestazione d'arroganza decisionale, certamente estranea agli Stati di Diritto e molto più consustanziale ai regimi presidenziali o peggio! Resto allibito che si possa pensare oggi di risolvere il problema della competitività dell'economia vicentina e del nordest attraverso la costruzione di un segmento autostradale, ritenuto nientedimeno che vitale per il sistema vicentino. Forse tutti avremmo dovuto urlare invece, quando la Regione ha approvato la legge 192/2004 che doveva essere uno strumento d'ausilio per le piccole e medie imprese ma che necessitava di decreti attuativi che non sono arrivati. Che senza i regolamenti attuativi si continuerà ad interpretare l'entrata della Regione nel capitale di rischio alle solo SpA. e quindi inutile per le PMI! Ci saremmo aspettati qualche iniziativa politica affinché la Regione favorisse la nascita d'operatori in Venture Capital e in Private Equity per rilanciare il sistema nordest attraverso il sostegno all'innovazione continua di prodotto, l'affermazione dei marchi e un rafforzamento del rapporto Università-Imprese! Un dibattito o un appello al sistema bancario del nordest, per la costituzione di un'istanza bancaria per il rilancio dello sviluppo del territorio sul modello della Banca Europea degli Investimenti o della Birs (Banca Internazionale per la Ricostruzione e lo Sviluppo)? o molto più modestamente un'aggregazione d'interessi territoriali, per una contro OPA su Antonveneta. Nulla!
Il sistema invece sembra dovere esistere solo attraverso la realizzazione della Valdastico. Se un'importante variabile di un sistema produttivo é il trasporto, e io sono d'accordo, non si capisce poi come nel Piano Regionale dei Trasporti, di logistica integrata per i distretti industriali non c'é quasi nulla. E nulla c'é sulla distribuzione delle merci in ambito urbano; eppure di progetti ne vedo il transit point di Firenze, il Merope di Genova, il Progetto merci per Roma? e sarei curioso di sapere che fine ha fatto il progetto di Logistic City Center di Vicenza eppure nella società c'era il Comune al 55%, l'Associazione Artigiani, i Commercianti, l'Associazione Industriali e anche quella delle Piccole Imprese. Il trasporto rappresenta un piccolo segmento della catena del valore aggiunto prodotto dalla logistica e non l'elemento essenziale. Infine non ho visto particolare impegno nei confronti del CIPE per la seconda fase del SFMR (da Quarto D'Altino a Portogruaro; da TV a Conegliano e da Castelfranco a Vi) e chi sa semmai si vedrà la terza fase, cioé quello della SFMR che interessa Vicenza e Rovigo e Comuni come Schio, Bassano. Fatta questa digressione v'invito a leggere nel seguito, i gravi motivi di lesione della legalità che hanno legittimato il ricorso al TAR e il suo positivo accoglimento.

Nel 2001 la società autostrada Brescia-Verona-Vicenza-Padova, titolare della concessione ANAS per la costruzione e l'esercizio dell'Autostrada A 31, presentava ai Ministri competenti (Ambiente e tutela del territorio e Beni e attività culturali) e alla Regione Veneto una richiesta di Valutazione d'Impatto Ambientale per l'attuazione del prolungamento verso Sud da Vicenza a Rovigo, ossia dall'interconnessione A 4 - A 31 presso Torri di Quartesolo all'immissione nella Superstrada Statale n. 434 denominata "Transpolesana" per complessivi Km 53,90 e la previsione di ben sei caselli oltre a due barriere d'ingresso e d'uscita (un casello ogni 6,50 Km). .

Dopo un'approfondita istruttoria, il Ministero per i Beni e le Attività culturali, e le Soprintendenze operanti sul territorio, formulavano pareri negativi alla proposta autostradale e cos' pure la Commissione VIA del Ministero dell'Ambiente e della tutela del territorio (8.11.2001). A fronte di queste posizioni contrarie la società titolare della concessione ritirava la proposta e il progetto dagli uffici ministeriali e dalla regione. .

Riproposizione dello stesso tracciato respinto nella procedura di VIA

Il 3 luglio 2002, la società concessionaria ripresenta ai Ministeri competenti e alla Regione Veneto una nuova richiesta di V.I.A. su un nuovo progetto che presenta il medesimo tracciato autostradale gi? bocciato ed con tre modifiche irrilevanti.
Il tracciato determina la polverizzazione o lo smembramento di numerose aziende agricole con distruzione di fabbricati. Nel frattempo il nuovo Governo, presieduto da Silvio Berlusconi, revoca la nomina della maggior parte dei componenti della Commissione V.I.A. che aveva emesso pronuncia negativa di compatibilità ambientale. L'Amministrazione statale per i Beni e le attività culturali esprimeva quattro circostanziati pareri negativi. La Commissione VIA riformata approvava con prescrizioni, adottando una serie di atti inediti e illegittimi, tanto che ben dieci commissari nella riunione del 19 dicembre 2002 si astenevano motivatamente dal voto! In particolare i Commissari denunciavano di non essere stati posti nelle condizioni di conoscere e di valutare a fondo il progetto autostradale. Contrariamente alla prassi, non erano state consegnate, prima della seduta del 19.12.2002, la documentazione, l'istruttoria e la proposta di parere predisposta dal Gruppo Istruttore; inoltre nella stessa seduta non erano state fornite informazioni essenziali in ordine alla conoscenza degli impatti su varie matrici ambientali di primaria importanza. In presenza di posizioni contrastanti fra il Ministero dei Beni e le attività culturali e la Commissione VIA, il presidente del Consiglio dei Ministri, avocava al Consiglio stesso la questione e riteneva di poter superare il conflitto concludendo la valutazione d'impatto ambientale con una pronuncia positiva. .

I motivi del ricorso al TAR Veneto

Dopo i pareri contrari alla proposta autostradale nella precedente procedura di VIA del 2001, il Governo Berlusconi, nel frattempo subentrato alla guida del Paese, licenziava e revocava la Commissione statale V.I.A. che aveva bocciato il progetto autostradale rinnovandone la composizione. Il provvedimento di revoca dei vecchi commissari - adottato dal Governo impiegando le norme italiane del cosiddetto "spoil system"- era annullato dal Giudice amministrativo (TAR Lazio) con più sentenze pubblicate il 21 maggio 2003. Tali decisioni sono state espressamente dichiarate efficaci "ex tunc" ossia dal giorno in cui fu revocata la nomina (15 maggio 2001) dei componenti della precedente Commissione.Pertanto, la Commissione che ha espresso il parere nella riunione del 19 dicembre 2002 aveva una composizione irregolare, per cui é da ritenersi contrario alla legge tale parere e cos' pure il decreto del presidente del Consiglio dei ministri Berlusconi che su quel parere si é fondato.

La difformità di valutazione tra l'Amministrazione per i Beni culturali -da una parte- e la Commissione VIA del Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio-dall'altra-, veniva risolta dal Presidente del Consiglio Berlusconi attraverso emetteva il decreto definitivo positivo della V.I.A. , emesso il 13 maggio 2003 , applicando -in maniera impropria- alcune norme che attribuiscono al Consiglio dei ministri la facoltà di decidere su questioni di VIA statale soltanto in alcuni casi tassativamente predeterminati dalle leggi. Per la questione riguardante la procedura di VIA dell'autostrada A 31 Valdastico Sud non esistevano le condizioni e i presupposti stabiliti dalle norme vigenti affinché potesse decidere il Consiglio dei ministri.

La normativa in materia di V.I.A., attinge alle norme comunitarie (Direttiva 85/337/CEE modificata dalla Direttiva 97/11/CEE del Consiglio) . Le disposizioni, che recepiscono nell'ordinamento interno tali direttive, costituiscono norme speciali. L'art. 6 della legge 8 luglio 1986 n. 349, con la quale la Repubblica italiana ha iniziato a trasporre la Direttiva 85/337/CEE sulla VIA, prevede una procedura, puntuale e analitica, con scansioni esattamente definite dell'iter procedimentale.
I progetti delle opere (individuate in un elenco, contenuto nel decreto del presidente del Consiglio dei ministri 10 agosto 1988, n. 377), sono comunicati . congiuntamente allo Studio d'Impatto Ambientale , al Ministro per l'Ambiente (ora, Ministro dell'Ambiente e della Tutela del territorio), al Ministro per i Beni culturali e ambientali (ora, Ministro per i Beni e le attività culturali) e alla Regione territorialmente interessata. L'annuncio deve essere pubblicato sul quotidiano più diffuso a livello regionale nonché su un quotidiano a diffusione nazionale. Il Ministro dell'Ambiente e della Tutela del territorio, sentita la Regione, si pronuncia sulla compatibilità ambientale con un provvedimento adottato di concerto con il Ministero per i Beni e le attività culturali sulla base di un parere della Commissione di esperti incardinata e operante presso il Ministero dell'Ambiente e della Tutela del territorio.
A questo punto puó accadere che le valutazioni dei due Ministeri siano conformi o difformi. Se le posizioni del Ministero dell'Ambiente e della Tutela del Territorio e di quello per i Beni e le attività culturali sono difformi tra loro la procedura si conclude con decreto negativo.
Il quinto comma dell'art. 14-quater della legge 241/1990 (come sostituito dall'art. 12 della legge 340/2000) recita:
"Nell'ipotesi in cui l'opera sia sottoposta a VIA e in caso di provvedimento negativo trova applicazione l'art. 5, comma 2, lettera c-bis), della legge 23 agosto 1988 n. 400, introdotta
dall'art. 12, comma 2, del decreto legislativo 30 luglio 1999, n.303”
Pertanto solo in presenza di un formale "provvedimento negativo" -di cui non esiste traccia negli atti della procedura riguardante l'autostrada A 31 Valdastico- puó trovare applicazione il citato art. 5, comma 2, lettera e-bis della legge 400/1988 secondo la quale, nel caso di valutazioni contrastanti tra amministrazioni a diverso titolo competenti, il presidente puó deferire la questione al Consiglio dei ministri. Ció significa inequivocabilmente che il contrasto puó essere risolto -con adeguata motivazione- dal Consiglio dei ministri una volta intervenuto il formale provvedimento negativo di VIA. L'adozione di un decreto negativo é quindi presupposto indefettibile per il deferimento al Consiglio dei ministri.
Pertanto non é legittimo il rinvio all'istanza superiore di mediazione politica tra le amministrazioni senza il previo decreto negativo di compatibilità ambientale. Alla base v'é, evidentemente, anche un'esigenza di trasparenza amministrativa e di informazione pubblica (finalità essenziali della VIA): prima di rimettere la questione al Consiglio dei ministri deve essere comunque preventivamente esplicitata la pronuncia negativa definitiva di VIA.
E cos' sarebbe dovuto avvenire nel caso di specie: in presenza di un parere negativo da parte del Ministero per i Beni e le attività culturali, il Ministero dell'Ambiente e della tutela del territorio avrebbe dovuto adottare, di concerto con il precedente dicastero, un decreto negativo di compatibilità ambientale. E soltanto a questo punto, ed in presenza della permanenza del conflitto, il presidente del Consiglio dei ministri avrebbe potuto avviare la procedura prevista dall'art. 5, comma 2, lettera c-bis, della legge 400/1988.
L'art. 6, quinto comma, della legge 349/1986 prevede, ancora, la remissione al Consiglio dei ministri ove il Ministro competente per la realizzazione dell'opera non ritenga di uniformarsi alla pronuncia di compatibilità ambientale. Infine, il Consiglio dei ministri puó essere investito della questione -ed unicamente "in casi di particolare rilevanza"- per disporre l'eventuale proroga dell'iter procedurale oltre il termine di novanta giorni prescritto per la sua definizione (art. 6, comma quarto, legge 349/1986) nonché a seguito di ordinanza di sospensione dei lavori da parte del Ministero dell'Ambiente (art. 6, comma sesto, legge 349/86). Al di fuori dei casi sin qui indicati ñtassativamente stabiliti dall'ordinamento- non esiste altra ipotesi di deferimento al Consiglio dei ministri di questioni in materia di VIA statale. Pertanto il richiamo -da parte del decreto del presidente del Consiglio dei ministri impugnato- alla lettera c-bis dell'art. 5, comma secondo, della legge 400/1988 nella mancanza del decreto negativo di compatibilità ambientale - é una violenta forzatura alla normativa speciale sulla V.I.A., che viene in tal modo stravolta, violata ed illegittimamente applicata.
Nell'ordinamento giuridico italiano ogni atto amministrativo, per non incorrere nella discrezionalità più arbitraria, deve contenere l'esposizione delle ragioni di fatto e di diritto che giustificano il provvedimento dell'autorità. In contrasto con questa regola fondamentale, sia il parere della Commissione VIA statale sia il decreto emanato dal presidente del Consiglio Berlusconi il 16 maggio 2003 non hanno le motivazioni prescritte per superare le numerose, gravissime obiezioni paesaggistico-ambientali e storico-artistiche espresse ampiamente e in dettaglio dalle tre Soprintendenze competenti e dalla Direzione generale per i Beni architettonici e per il paesaggio del Ministero per i Beni e le attività culturali.
Inoltre questi quattro pareri contrari non sono stati valutati né dalla Commissione VIA statale né dal Consiglio dei ministri. Tale comportamento omissivo (che si é ripetuto nel parere della Commissione e nel decreto presidenziale del 16 maggio 2003) integra una vistosa carenza istruttoria ed é anche in contrasto con l'art. 3 della direttiva comunitaria 85/337/CEE sulla V.I.A. secondo cui la valutazione di impatto ambientale deve individuare, descrivere e valutare gli effetti diretti e indiretti di un progetto su alcuni fattori tra i quali appunto il "paesaggio" e il "patrimonio culturale". Detta norma comunitaria é direttamente applicabile nel nostro ordinamento interno perché la Repubblica italiana non ha trasposto entro il termine prescritto (3 luglio 1988) la direttiva in parola e le sue norme sono state ritenute, in sede di giurisdizione comunitaria, sufficientemente "chiare" e "precise" e per questo self executing ossia immediatamente e direttamente applicabili negli Stati dell'Unione (cos' Corte Giustizia CEE, 11 agosto 1995 in C-431/1992).

Il progetto e lo Studio di Impatto Ambientale contenevano vistose carenze e lacune su aspetti di fondamentale importanza come l'assetto idrogeologico, gli impatti sulle falde acquifere, la compatibilità idraulica del progetto rispetto alle dinamiche di deflusso superficiale. Per questo la Commissione statale per la VIA, in base alle norme che regolano la procedura di VIA, avrebbe dovuto richiedere, attraverso il Ministero dell'Ambiente e della tutela del territorio, le necessarie integrazioni da parte del soggetto proponente. La procedura di VIA in esame, viceversa, si é svolta senza le integrazioni da parte del soggetto proponente, neppure richieste nella maggior parte dei casi e palesa imponenti deficienze che -puntualmente denunciate anche dai componenti della Commissione V.I.A. astenutisi dal voto- integrano un ulteriore motivo di invalidità.

Durante la riunione plenaria della Commissione VIA del 19 dicembre 2002 un commissario di nuova nomina chiedeva quali variazioni fossero intervenute nel nuovo progetto rispetto a quello precedente che era stato bocciato nel 2001. A questa domanda un componente della Commissione che aveva curato l'istruttoria si limitava a rispondere che era stato modificato il tracciato per allontanarlo dalle ville venete, ma taceva che nella precedente procedura di VIA erano state sollevate anche obiezioni di grande rilevanza su questioni attinenti all'ambiente. Pertanto egli forniva alla Commissione e soprattutto ai nuovi componenti (ossia alla maggior parte della Commissione) un'informazione incompleta e fuorviante che, travisando i fatti, era oggettivamente idonea ad indurre i commissari in un errore di valutazione.

Nella medesima riunione del 19 dicembre 2002, si riscontravano ulteriori omissioni nella relazione introduttiva, secondo la quale il tratto autostradale in progetto si riferirebbe ad "un'autostrada in gran parte gi? esistente". Questa affermazione é falsa e deviante. Infatti, il tracciato originario dell'autostrada A 31, oggetto di concessione da parte dell'ANAS, é lungo Km 128,178, il tratto realizzato negli anni Settanta del secolo scorso (dalla località di Torri di Quartesolo alla località di Piovene Rocchette) é di Km 36,400. Pertanto da un elementare calcolo aritmetico (128,178-36,400= Km 91,778), risulta esattamente il contrario di quanto asserito dalla relazione ossia che non é stata realizzata la maggior parte dell'autostrada A 31 Valdastico. Le notizie comunicate con la relazione sono state quindi oggettivamente fuorviante e, non avendo il presidente della Commissione né altri smentito l'asserzione della commissaria relatrice, l'organo collegiale stesso ha espresso il suo parere (favorevole) nell'errato convincimento, ingenerato dalla relazione, che l'infrastruttura viaria fosse "in gran parte gi? esistente".

Un altro vizio di diritto consiste nel fatto che lo Studio di Impatto Ambientale della società proponente e la stessa valutazione della Commissione statale VIA hanno riguardato il solo tratto autostradale tra Vicenza e Rovigo mentre la normativa (art. 2, primo comma, lettera e del decreto del presidente del Consiglio dei ministri n. 377 del 10 agosto 1988) stabilisce che la procedura di V.I.A. concernente le autostrade deve estendersi all'i n t e r o tracciato (di cui alla concessione ANAS) anche se venga prevista la realizzazione, come in questo caso, di una sola parte di esso.

Nella procedura non si é tenuto conto che prima della presentazione della proposta di VIA (avvenuta il 3 luglio 2002) era entrato in vigore il decreto del Ministero dell'Ambiente e della tutela del territorio n. 60 del 2002, emanato, oltretutto, in attuazione delle direttive comunitarie 1999/30/CEE e 2000/69/CE. Tale decreto ministeriale aveva ed ha introdotto nuovi valori-limite di qualità dell'aria per il biossido di zolfo, il biossido di azoto, gli ossidi di azoto, le particelle e il piombo, il benzene e il monossido di carbonio. Orbene, nello Studio di Impatto Ambientale il soggetto che ha sottoposto il progetto autostradale alla V.I.A. doveva eseguire le simulazioni necessarie per verificare, in sede di previsione, se l'intervento autostradale osserverà i nuovi valori-limite introdotti dal decreto ministeriale n. 60/2002.
Inoltre, il provvedimento del premier Berlusconi del 16 maggio 2002 ha trasformato in una raccomandazione di adempimento futuro quello che doveva essere un adempimento istruttorio preventivo. La caratteristica essenziale della procedura di V.I.A. é, infatti, proprio quella di antivedere gli effetti che su determinati fattori ambientali e culturali deriveranno dall'eventuale futura realizzazione dell'intervento, dell'opera e dell'attività oggetto della proposta.

Per quanto riguarda il rischio idraulico, il Gruppo istruttore della Commissione statale V.I.A. aveva proposto la prescrizione di arginare totalmente i tratti di autostrada dei quali é prevista la realizzazione "in trincea". Viceversa la prescrizione finale della Commissione prevede che "per i tratti da realizzarsi in trincea dovrà essere previsto un rimodellamento morfologico per l'opportuno inserimento nello specifico contesto dei luoghi". Pertanto, su una questione di fondamentale rilevanza e delicatezza che attiene alla sicurezza idraulica e all'incolumità delle persone la Commissione ha travisato la proposta del suo Gruppo istruttore prescrivendo soltanto il "rimodellamento morfologico" e "l'inserimento nello specifico contesto dei luoghi" -che sono misure di mitigazione esclusivamente estetica- senza imporre anche l'arginatura totale delle trincee.

Lo Studio di Impatto Ambientale, in base alla normativa vigente (art. 3, primo comma, decreto del presidente del Consiglio dei ministri 27 dicembre 1988), pone a carico del soggetto proponente l'obbligo di indicare, considerare, valutare tutti gli strumenti di programmazione e pianificazione confrontando con gli stessi il progetto dell'opera, ossia, in questo caso, quello dell'autostrada A 31 Valdastico. Al contrario, lo Studio presentato dal soggetto proponente non indica, né considera né valuta il Programma Regionale di Sviluppo, il Piano di Sviluppo Rurale del Veneto, e il Piano faunistico della Provincia di Vicenza, né raffronta il progetto con tali strumenti di pianificazione e programmazione.
Anche il parere della Commissione statale VIA e il successivo decreto presidenziale omettono ogni esame e ogni valutazione su tali piani e programmi e cos' pure ogni confronto tra gli stessi e il progetto.

Nello Studio di Impatto Ambientale e nell'intera procedura di VIA non sono stati indicati esattamente i siti estrattivi e i relativi quantitativi di materiale da asportare e quindi non é stata operata la valutazione degli impatti ambientali connessi con l'approvvigionamento dei materiali (la previsione é di oltre 10,350 milioni di metri cubi di inerti!). Inoltre, avendo lo Studio di Impatto Ambientale, sia pure genericamente, previsto l'estrazione di materiali anche dai Monti Berici, si sarebbe dovuto procedere -e non é stato fatto- alla cosiddetta "Valutazione di Incidenza" per i giacimenti ricadenti nel territorio dei Monti Berici stessi (peraltro neppure indicati puntualmente) in quanto detti rilievi montuosi sono inclusi, quali Siti di Interesse Comunitario (SIC), in un Elenco predisposto dallo Stato italiano (Allegato A al D.P.R. 8 settembre 1997, n. 357) in esecuzione della direttiva europea 92/43/CEE sulla conservazione degli habitats naturali e seminaturali nonché della flora e della fauna selvatica ai fini della salvaguardia della biodiversità.

Il decreto del presidente del Consiglio dei ministri del 16 maggio 2003 infrange la norma (art. 7, secondo comma, del decreto del presidente del Consiglio dei ministri 27 dicembre 1988) in forza della quale le osservazioni presentate dai cittadini debbono ottenere una risposta nell'atto che conclude la procedura di V.I.A. statale. Molti cittadini avevano presentato osservazioni al Quadro Ambientale del SIA , nei modi previsti dalla legge , osservazioni documentate da relazioni tecniche e da una memoria giuridica, ma, con scarso rispetto del principio di trasparenza dell'attività amministrativa, il provvedimento finale del Presidente del Consiglio ha ignorato illegittimamente l'apporto partecipativo e democratico dei cittadini, fondamentale in materia di VIA. Si noti che la partecipazione dei Cittadini sulle scelte che riguardano l'ambiente é statuita anche nella Convenzione di Aarhus, recepita nell'ordinamento italiano dal D.Lgs n. 39/1997.